¿Qué puede hacer la Asamblea Nacional frente al COVID-19?

La pandemia del COVID-19 ya ha costado más de 30 mil vidas a nivel mundial, con el número de infectados superando las seiscientas mil personas.  Los números son mucho menores por ahora en Venezuela, donde hasta la fecha hay apenas 129 casos y tres fallecidos.  Sin embargo, la tasa de expansión de la enfermedad a partir de su momento de llegada al país es más alta que la de muchos otros países de la región, y el estado deteriorado de nuestro sistema de salud pública y nuestra infraestructura económica sugieren que Venezuela podría correr el riesgo de sufrir una alta tasa de propagación del virus.

En ¿Qué debe hacer Venezuela frente al COVID-19? nos hicimos la pregunta de qué acciones debería tomar la nación para enfrentar la pandemia.  Concluimos que el acceso a recursos externos es crucial dado el debilitado espacio fiscal de la economía venezolana.  Sin embargo, la gran mayoría de los recursos externos sólo pueden ser utilizados para gastos dentro del país si hay un acuerdo entre la administración de Juan Guaidó y la administración de Nicolás Maduro.  Es difícil saber cuán probable tal acuerdo es; sin embargo, los desarrollos políticos de los últimos días, así como las posiciones asumidas por los distintos actores, hacen presumir que un escenario en el cual no se puede llegar a un acuerdo es altamente probable.

Acá nos planteamos una pregunta diferente: ¿Qué puede hacerse si no se llega a un acuerdo político?  En particular, nuestro énfasis estará en lo que puede hacer la Asamblea Nacional y la administración nombrada por ella para asumir transitoriamente las facultades del Poder Ejecutivo.  Nuestro argumento es que hay un espacio crucial en el cual la Asamblea Nacional puede hacer una diferencia enorme en la vida de muchos venezolanos: ayudando a los emigrantes venezolanos en el resto del mundo a enfrentar las consecuencias de la pandemia y las medidas tomadas para enfrentarla.

Una forma de pensar en el problema económico venezolano es que emerge de una dualidad de poderes en la cual un gobierno tiene control sobre el territorio mientras que otro tiene control sobre el acceso a una buena parte de los recursos externos que pueden estar a disposición de la nación.  En este sentido, en ausencia de un acuerdo, la selección de políticas por parte de la administración de Nicolás Maduro es la selección de políticas para un país sin recursos externos ni capacidad de acceder a ellos, mientras que la selección de políticas para la administración de Guaidó es la de qué hacer con recursos dada una capacidad muy limitada o nula de gastarlos dentro del país.

Nuestra propuesta es que la Asamblea Nacional, a quien corresponde aprobar todas las asignaciones presupuestarias de la administración presidida por Juan Guaidó, apruebe el pago de una compensación monetaria en efectivo para los venezolanos que residen en el exterior del país y que se enfrentan a dificultades económicas, de salud o de otra índole, causadas por la crisis del COVID-19.  La Asamblea debe asimismo dirigir recursos hacia el pago de atención médica a venezolanos en el exterior en el contexto de la actual crisis.

La Asamblea Nacional tiene el control, mediante el gobierno interino encabezado por su presidente, de los recursos de Venezuela en el sistema financiero norteamericano.  También tiene la capacidad de movilizar solicitudes de préstamos ante el Banco Interamericano de Desarrollo, quien reconoce a Juan Guaidó como Presidente de Venezuela. Como detallamos en nuestro artículo anterior, el monto al que tiene acceso su administración por concepto de efectivo en cuentas de CITGO y utilidades retenidas de empresas mixtas venezolanas asciende a los USD 1.4 millardos y USD 7.0 millardos, respectivamente (ver Tabla 1).  Si bien la movilización de esos fondos está impedida como efecto de las diversas órdenes ejecutivas, no debería ser problemático para la administración de Juan Guaidó conseguir que el gobierno estadounidense levantase las restricciones para su uso (como ya lo ha hecho en ocasiones anteriores frente a similares solicitudes).

Tabla 1 – Fuentes de financiamiento al alcance de la Asamblea Nacional

Estos fondos no son los únicos a la mano para la AN. El 5 de febrero de 2019, el banco portugués Novo Banco retuvo fondos que iban a ser transferidos por el gobierno de Maduro a bancos en Uruguay.^[1] El monto total bloqueado por Novo Banco asciende EUR 1,5 millardos (valorados en USD 1,7 millardos). Los fondos se mantienen congelados desde esa fecha, a pesar de que la administración de Maduro denunció abiertamente la decisión, argumentando que los fondos se encontraban congelados por orden del gobierno de los EEUU y exigiendo al gobierno portugués que ordenase su liberación.^[2] Estos fondos están depositados en cuentas de Novo Banco en Estados Unidos, por lo cual la administración de Juan Guaidó puede solicitar ante cortes norteamericanas su recuperación.^[3]/a>  Esto podría ocurrir con cierta rapidez dado que desde principios de 2019 el Secretario de Estado dictó instrucciones a todo el sistema financiero de reconocer a la administración de Juan Guaidó como la única firma autorizada para manejar fondos de la República y el Banco Central de Venezuela en Estados Unidos.

La AN también tiene la opción de acceder a GBP 1.2 millardos (valorados a la fecha en USD 1.5 millardos) retenidos por el Banco de Inglaterra que fueron puestos fuera del alcance de la administración de Maduro debido a presiones de Estados Unidos.^[4] Dado que esa decisión fue tomada antes del reconocimiento de Guaidó y dada la influencia de Estados Unidos sobre ella y el reconocimiento por parte del Reino Unido del gobierno de Guaidó, estos fondos deberían ser accesibles por la junta ad hoc del Banco Central de Venezuela nombrado por la Asamblea Nacional.

Aunado a esto, la AN es reconocida por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).^[5]  Recientemente, el banco ha puesto a disposición de sus países miembros USD 12,0 millardos, además de una facilidad para redirigir recursos asociados a créditos de otros proyectos que puede alcanzar hasta USD 1,4millardos en financiamiento adicional. Por otro lado, BID Invest, institución asociada al banco que financia proyectos del sector privado en la región por hasta USD 5,0 millardos.^[6] Aunque el banco no aclara si se utilizará algún criterio especial en este caso, el monto que correspondería a Venezuela es dependiente de las necesidades de financiamiento que presente ante el banco y una evaluación que hace el banco sobre la solidez financiera, técnica y consistencia que tenga el proyecto con los principios del banco.^[7]

Una forma de estimar el posible límite superior al financiamiento disponible por el BID es asumiendo que los fondos que hará disponible el banco son proporcionales a la contribución de Venezuela al capital accionario del banco. Actualmente, Venezuela tiene 3.4% de las acciones del BID,^[8] por lo que pudiésemos estimar acceso a USD 408 millones de los USD 12 millardos disponibles para países miembros.

Para efectos de la pandemia, el BID ofrece 4 instancias de financiamiento: respuesta inmediata para la salud pública que consiste en financiar recursos para mejorar la capacidad de respuesta de los sistemas de salud de países miembros, redes de seguridad para las poblaciones vulnerables que busca proveer financiamiento para programas de transferencias, subsidios y pensiones ya existentes y destinados a poblaciones vulnerables, productividad económica y empleo que busca apoyar PyMes de la región y políticas fiscales para aliviar impactos económicos. Con estos recursos, la AN tiene la capacidad de diseñar y ejecutar un programa de apoyo para venezolanos refugiados en el exterior, alimentado sobre estos fondos y distribuido a través de sus embajadas, en coordinación con sus gobiernos aliados.

Cabe acotar que no todos estos fondos están fácilmente disponibles. Unos más que otros, requieren esfuerzos de la administración de Guaidó para accederlos. Aun así, incluso en un escenario conservador, estimamos que se podría acceder a recursos por el orden de USD 3,6 millardos usando una parte de los recursos de las empresas mixtas, una parte del efectivo de CITGO, y la totalidad de los recursos disponibles por vía del BID.  Este monto de por sí sería suficiente para pagar con holgura el programa propuesto.

La ayuda a los venezolanos en el exterior es urgente. Muchos migrantes venezolanos están particularmente expuestos a la crisis creada por la pandemia: su situación precaria con pocos ahorros, ingresos limitados, limitado acceso al mercado laboral formal,^[9] mínima integración al tejido social que los recibe y poca protección de los estados que los albergan los hace especialmente vulnerables.^[10] Casos más graves incluyen personas viviendo sin hogar permanente^[11] e incapacidad para tener acceso al sistema de salud en el país receptor o de pagar gastos fúnebres de familiares cercanos en medio de la precariedad económica que implica su condición de migrantes. No nos debería sorprender que, en medio de una escasez generalizada de acceso a servicios médicos, la xenofobia que ya se ha desatado contra migrantes venezolanos se plasme en restricciones fuertes a su acceso a atención médica en preferencia de nacionales de los países receptores.

Sin embargo, con los fondos a su disposición, la AN podría coordinar con los países que le reconocen y a través de sus embajadas ejecutar un programa para proteger a nuestros connacionales en el exterior.  Todas las embajadas de la administración de Juan Guaidó deben abrir portales donde los migrantes en el exterior puedan registrarse y consignar copias electrónicas de sus documentos de nacionalidad, para así crear una base de datos de potenciales receptores de ayuda.

Podemos estimar el monto de ayuda por familia utilizando los datos actualmente disponibles sobre la diáspora venezolana. De acuerdo con ACNUR,^[12] actualmente hay 4,933,920 venezolanos viviendo en el exterior. Además, sabemos por el Censo Nacional de Población y Vivienda más reciente del INE que la familia promedio de Venezuela tiene 4 personas.^[13]

Proponemos una subvención de USD 100 mensuales por familia. Aquello resultaría en transferencias para 1,307,582 familias migrantes, por un total de USD 131 millones. Con esto, un programa de este tipo puede terminar costando 1.1% de los fondos disponibles mientras que, en el supuesto que la AN a penas consiga 20% de los fondos, se utilizaría el 5.4% de los fondos.

Esto sería una contribución comparable con programas de pagos únicos focalizados a poblaciones vulnerables implementados en países como Perú (S 380, US   D 110)^[14], Colombia (COP 160mil, USD 40),^[15] o Paraguay (PYG 500mil, USD 76)^[16]. Chile estará aportando CLP 50mil (USD 60) por cada dependiente a cabezas de familia sin empleo.^[17]  Otros países de la región, como Argentina, focalizan menos entregando ARS 10 mil (USD 156) a todo trabajador entre 18 y 65 años que no tenga previamente asignado ningún subsidio o pensión del Estado,^[18] mientras que Brasil aplicó un paquete de medidas más sofisticado, adelantando medio pago de aguinaldo (llamado 13er mes) a los jubilados, y propuso al Congreso ampliar el presupuesto del programa de subsidios a personas vulnerables, bolsa familia (el uso de esos fondos adicionales queda a decisión del congreso).^[19]

¿Todos por igual?

No todos los migrantes están en iguales condiciones. Algunos fueron a países donde el nivel de vida es más oneroso que en otros. Otros posiblemente son familias o provienen de familias con acceso a riquezas o ingresos que les hace innecesario recibir una ayuda del estado venezolano. Hacer ajustes acordes con estas diferencias, por ejemplo, dejando de asignar 100$ a cada familia que en realidad no los necesita (y probablemente ni los usará), podría resultar en que la medida use menos recursos o, inclusive, que se puedan invertir más recursos por familia en condición económica vulnerable.

Para detectar si cada familia migrante necesita la ayuda o no, el censo que lleven a cabo las embajadas debe de alguna manera verificar que las personas optando por la transferencia verdaderamente pueden ser consideradas vulnerables. En ese sentido, los estudios tradicionales incluyen visitas al hogar y entrega y verificación de documentos financieros como estados bancarios y balances personales. Sin embargo, las condiciones bajo las cuales se implementa esta política sugieren medidas extraordinarias considerando que en muchos de los países donde serán aplicadas el tránsito de funcionarios se vería restringido y sería riesgoso para su integridad personal, y además, es probable que el personal con el que cuentan las embajadas nombradas por la AN sea limitado, si no inexistente. Por otro lado, conseguir algunos documentos financieros certificados bajo situación de cuarentena puede volverse cuesta arriba, sobre todo para personas en condición vulnerable.

Una posible solución a esto sería el recaudo electrónico de algunos documentos básicos como declaraciones juradas de ingreso y documentos de identidad de quienes optan por la ayuda. Vale la pena notar que ningún mecanismo de recepción y verificación de documentos será perfecto y se debe partir por aceptar esa realidad.  Sin embargo, este problema no es en esencia diferente de aquel con el que están lidiando los gobiernos en la región que intentan identificar poblaciones vulnerables fuera de sus sistemas de protección social bajo similares limitaciones a la capacidad de conseguir información.

Por otro lado, un diseño más detallado debe partir por reconocer que el monto de ayuda debe variar acorde con el país donde se está hospedando cada migrante es sensato -100$ no compran lo mismo en España que en Perú. Un ejercicio sencillo de diferenciación pudiese delimitar entre países desarrollados y países en vías de desarrollo, donde los primeros suelen tener niveles de precios más altos y por ende, la ayuda debe ser mayor. Acorde con data de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) de cómo se distribuían los migrantes al cierre de 2019, los 4.9 millones de refugiados a marzo de 2020 se distribuyen aproximadamente como se ve en la Figura 1.

Por un lado, podemos ver que 78,1% de la población migrante (3,9 millones de personas) se encuentra radicada en Colombia, Perú, Ecuador, Chile, Argentina, Brasil y Panamá, mientras 16,2% (798mil personas) se encuentran en USA y España. Asumiendo que la categoría “otros” se distribuye de forma similar al resto, podemos suponer que 82,9% de esta categoría (233mil personas) se encuentran en países en vías al desarrollo y el restante (48 mil personas) se encuentran en países desarrollados. En total, tendremos 4,1 millones de migrantes en países en vías al desarrollo y 846mil en países desarrollados. Así, y asignando transferencias de 100$ a quienes están en países en vías al desarrollo y 500$ para quienes están en países desarrollados, tenemos que se utilizarían un total de USD 220 millones, distribuidos entre 1.307.582 familias a una transferencia promedio de USD 171,45. Esto constituiría un 1.8% de los fondos en manos de la AN.

Tabla 2 – Programas alternativos de transferencia, costo mensual

Los fondos destinados a ayudar a los venezolanos en el exterior no necesariamente se deben canalizar solo vía transferencias directas.  La provisión de servicios médicos es esencial y los embajadores de Juan Guaidó podrían canalizar fondos, en cooperación con las redes de salud pública y privada del país receptor, a que se destine un determinado número de recursos hacia la atención de venezolanos en el exterior.  La administración de Juan Guaidó podría, por ejemplo, pagar directamente por la compra de kits de pruebas y equipos médicos a ser asignados a hospitales y clínicas que se comprometan a atender un número determinado de ciudadanos venezolanos. En razón de eso, estimamos una contribución mensual adicional de USD 26.2 millones, indistintamente del programa que se aplique.

Muchos de los problemas de los venezolanos van a tener solución solo cuando exista una genuina transición y regreso a la democracia.  Otros se podrían atender mediante un acuerdo entre las partes del conflicto político. Pero hay problemas ante los cuales la Asamblea Nacional puede actuar, independientemente de que no haya acuerdo con el oficialismo.  Hay cinco millones de venezolanos en el exterior, la gran mayoría de los cuales se encuentra en una situación precaria.  Han perdido o están a punto de perder el trabajo que tanto les costó conseguir, se enfrentan a una posibilidad cierta de desalojo, y tienen poco o ningún acceso a las redes de protección social de los países receptores.  La Asamblea Nacional tiene en sus medios la posibilidad de ayudarlos.  No hay razón para que deje de hacerlo.

Notas

[1] Portuguese bank halted $1.2 billion transfer of Venezuela funds: lawmaker [Banco portugués detuvo transferencia de USD 1.2 millardos en fondos de Venezuela: diputado]. Reuters, 5 de marzo de 2019.

[2] Novo Banco de Portugal mantiene secuestrado 1.700 millones de dólares que eran para medicinas y alimentos. VTV, 24 de abril de 2019 y Canciller Arreaza: Bloqueo de € 1.543 millones en Novo Banco afecta a todos los venezolanos. Ministerio PP Relaciones Exteriores, 14 de mayo de 2019.

[3] Santos Silva e a Venezuela: “Os bancos não recebem ordens do governo” [Santos Silva a Venezuela: “Los bancos no reciben órdenes del gobierno”]. RTP Noticias, 13 de mayo de 2019.

[4] Maduro Stymied in Bid to Pull $1.2 Billion of Gold From U.K. [Maduro bloqueado en intento de retirar USD 1.2 millardos en oro de Reino Unido] Bloomberg, 25 de enero de 2019.

[5] IDB is first multilateral lender to recognize envoy of Venezuela’s Guaido. [BID primer prestamista multilateral en reconocer enviado de Guaidó] France24, 16 de marzo de 2019.

[6] Grupo BID anuncia áreas prioritarias de su apoyo a países afectados por el COVID-19. BID, 26 de marzo de 2020.

[7] Preparación, evaluación y aprobación de proyectos en el BID. BID, 2020, Garantías requeridas al prestatario. BID, 2020 y Financiamiento y Movilización de recursos, BID, 2020.

[8] Venezuela – Representación. BID, 2020.

[9] El coronavirus se llevará entre 5,3 y 24,7 millones de empleos. Noticias ONU, 18 de marzo de 2020.

[10] Coronavirus | “Vamos a terminar en la calle y con hambre”: cómo cambió la vida de los migrantes venezolanos en Colombia por la pandemia, BBC, 25 de marzo de 2020. Ver también: ¿Cómo están viviendo los migrantes venezolanos la pandemia del coronavirus? TRT en Español, 26 de marzo de 2020.

[11]  Migrantes venezolanos reviven la zozobra económica en medio de la amenaza del coronavirus. El Nacional, 20 de marzo de 2020.

[12] Refugiados y migrantes de Venezuela. R4V, 5 de marzo de 2020.

[13] XIV Censo Nacional de Población y Vivienda, INE, mayo 2014.

[14] Bono de S/ 380 se hará extensivo a 800,000 trabajadores independientes. El Peruano, 26 de marzo de 2020.

[15] Colombianos con empleos informales recibirán apoyo económico: Duque. El Tiempo, 24 de marzo de 2020.

[16] Gobierno de Paraguay eleve subsidio a familias afectadas por COVID-19. Prensa Latina, 27 de marzo de 2020.

[17] Bono Covid-19: ¿Cuándo comenzaría el pago del beneficio? Meganoticias, 25 de marzo de 2020.

[18] COVID-19: Medidas económicas para paliar los efectos de la pandemia. Ministerio de Economía Argentino, 24 de marzo de 2020.

[19] Coronavírus: governo antecipa benefícios e adia impostos; Bolsonaro vê ‘luta pelo poder’ [Coronavirus: gobierno anticipa beneficios y pospone impuestos; Bolsonaro ve “lucha por el poder”]. O Globo, 17 de marzo de 2020.